什么是出入境？

(一)出入境管理的概念

出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区以及途经国家或地区的许可，持规定有效的证件和签证，通过对外开放或指定的口岸从本国出境进入其他国家地区，或者从其他国家或地区返回本国境内。出入境的概念包括两个方面。一是指一国公民经本国政府批准，持用合法证件出入本国国（边）境；二是指外国人持用合法的证件，经一国政府批准入出该国国境。

对于大多数国家，“出入境”就是指出入国境，而在中国有着较为广泛的含义，因为特殊历史原因而存在的香港、澳门、台湾问题，决定中国公民往来香港、澳门、台湾地区应属于国内旅行，但根据目前的实际情况，往来香港、澳门、台湾地区仍要按照出入境来办理手续。

出入境管理是在现代国家体系逐渐完善的基础上建立起来的一种法律制度，它实际上也是现代国际关系的一种体现。可以认为，出入境管理就是国家行政机关根据国际法、国内法的有关规定，对出入本国国境的本国公民或外国人行使主权的行政行为。中国的出入境管理是指国家主管机关依据法律法规，对中国公民和外国人出入境活动及与之相关的事务行使管辖权的一种法律行为，是国家涉外管辖的一个重要组成部分。作为公安机关一项重要的行政职能，在保障中外公民合法权益，维护国家利益等方面发挥重要作用。

出入境边防检查标识

(二)出入境管理的任务

出入境管理是公安机关的一项专门业务，一方面要维护国家主权、安全和社会秩序，在出入境管理中打击出入境违法犯罪活动；另一方面要保护中外公民的合法权益，适应国家对外开放形势。根据出入境管理法律、法规，公安机关对出入境管理的任务主要是：

1、依法受理、审批出境和入境申请

中国公民出境、入境（包括往来港澳台地区），外国人入境以及入境后在中国的居留、旅行，都必须事先申请。无论是中国人还是外国人，都要按照法定的程序和要求提出出境或入境申请。主管机关对他们提交的申请材料进行审查，甚至进行必要的调查，再按照法律规定的条件和各级权限进行审批。

2.依法签发出入境证件和签证

对中国公民和外国人出境、入境申请经审查批准后，依法给申请人签发与其申请相应的证件。签发证件，是主管机关代表国家对申请人的准许，要严肃对待。

3.实施出入境边防检查

出入境边防检查是出入境管理的一个重要环节，出入境边防检查主要包括：

(1)护照证件检查。出入中国国（边）境的人员，必须向出入境检查机关交验有效护照、证件和签证，经出入境边防检查机关查验无误后方可出入境。

(2)行李物品检查。对进出国（边）境的人员所携带的行李物品实施检查。公安机关对行李物品不实行逐人检查，只是对有关人员实施重点检查。

(3)交通运输工具的检查、监护和管理。对进出中国国（边）境的飞机、船舶、列车、汽车及其他交通运输工具实施检查、监护和管理。

(4)口岸查控。依据出入境管理法律法规，出入境边防检查机关有权对不符合规定的人员阻止出入境并按照查控通知依法处理。

(5)情报调研。情报调研是出入境边防检查机关做好边防检查工作的重要辅助手段，通过对交通运输工具、员工、口岸工作人员及其周围社情进行调查了解，分析判断，为出入境边防检查工作服务。

(6)会谈会晤。陆地口岸的出入境边防检查机关通过会谈会晤的方式，沟通中国与毗邻国家口岸边防检查机关的关系，解决在出入境边防检查工作中存在的问题。

4.发现、打击出入境违法活动

边检艇

在出入境活动中，大部分中外公民能够遵守法律、法规，正常出入与交往。但是也有少数人进行违法活动，如伪造、涂改、冒用出入境证件，非法出入境，国内公民伪造申请材料骗领护照，外国人未经批准在中国非法就业、非法旅行、非法居留等。这些违法活动，严重危害了国家安全和利益，破坏了社会秩序，因此，发现、限制和处理违法活动，是公安机关出入境管理一项非常重要的任务。

5.处理国籍事务。

国籍是指个人作为一个特定国家的成员的资格。国籍是个人与所属国家之间的法律纽带，具有一国国籍的个人称为该国国民。中国于1980年颁布实施了《中华人民共和国国籍法》，该法把中国国籍的管辖权赋予了公安机关，由此国籍管理成为公安机关出入境管理的任务之一。

6.正确、妥善处置涉外事件

涉外事件，主要是指具有涉外因素的事件，即凡主体、客体、权利和义务诸种因素中，具有一个或一个以上因素涉及外国国家、外国人的事件。处理各种类型的涉外事件是公安机关出入境管理的一项重要任务，它是行使国家主权的具体体现。

(三)出入境管理的原则

出入境管理是国家一项重要的行政职能，是国家主权的重要体现，为指导出入境管理的各项事务，依据出入境管理法律法规的规定和出入境管理工作的实践，在执行出入境管理过程中必须严格遵守下述四个原则，这些基本原则是贯穿于出入境管理各项具体工作的行为准则，是正确贯彻执行出入境管理法律法规的基础。

1.维护国家主权、安全和利益

在出入境管理中，维护国家主权、安全和利益主要体现在对出入境人员的管理上，出入境的国内外公民，流动于国内国外，不可避免地会对国家主权、安全、利益和社会秩序产生影响，甚至构成威胁，因此，出于对国家主权、安全、利益和社会秩序的考虑，国家在维护公民出入境权利的同时，必须对某些出入境人员作出某种程度的限制，这一原则亦为国际法所承认。依照本国法律对外国人实施管理，是维护国家主权、安全和利益的核心内容，一个国家有权决定允许或不允许外国人入境以及在什么条件下入境，有权对在其境内的外国人行使管辖权，有权阻止或限制在其境内的外国人出境，或强制出境。出入境管理中，中国公民出入境也要受到一定的限制。

维护国家主权、安全和利益是公安机关的重要职责，也是在出入境管理工作中需要遵循的首要原则。

2.依法管理

出入境管理属于公安涉外管理，鉴于管理对象和管理范围的特殊性，依法管理更具有其特别重要的意义。所以，出入境管理不仅要依据国内法管理，还要遵守中国已经参加或缔交的国际条约，遵循国际惯例。依法管理必须坚持以下几点：

一是必须由法律授权的国家机关实施。非法律授权的机关、单位或者个人，不得使用这种权力。

二是必须在法律规定的范围内进行。也就是说，公安机关行使出入境管理职权，必须在国家制定的各项有关出入境管理法律、法规所规定的范围内行使，与出入境管理范围无关的事务，不能借助出入境管理法律、法规行使职权。

三是必须严格依照法律、法规的规定行使处罚权。对出入境活动中发生的各种违法行为追究法律责任，必须根据违法行为的目的、情节、危害程度，在法定的责任范围内确定法律责任。

四是必须严格依照法律、法规规定的程序进行。法定程序是指手续行为方式和时效。无论是出入境申请的受理和审批，还是出入境违法行为的处罚，公安机关都必须严格依照法定程序。如果程序上违法，将使出入境管理中的执法活动失去效力。

3.保障出入境者的正当权益

保障出入境者的正当权益，主要是司法保障和法律适用。中国规定的司法保障手段有两种：一种是行政司法保障手段，另一种是司法程序保障手段。行政司法是指公安机关对中外公民为维护自身权益而提出的的申诉、要求所作出的裁决、裁定等处理活动的制度。司法程序是指中外公民为了保护其法定权益，可以运用中国现行的民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度。中国出入境管理法律法规对保障中外公民合法权益都有明文规定。这是既指保障中国公民出入境的正当权利和利益，又指保护在中国境内的外国人的合法权利和利益。

4.方便往来

当今，世界各国之间相互往来越来越频繁。为了适应国际关系需要，为了加快中国社会主义建设，对外开放是中国必由之路，也是中国的一项基本国策。方便往来的目的，在于促进中外人民友好交流，利于对外开放的深入开展，利于国家的经济建设。近年来，随着出入境的中国公民逐渐增多，改革了过去的繁琐的审批手续，实行按需申领护照，大大方便了公民的出入境活动。中国与世界各国在经济、文化等各个领域的交往与合作越来越广泛，为了适应形势的需要，不断简化手续，方便人员往来。

(四)出入境管理的范围

1.出入境人员的管理

公安机关对出入境人员的管理，包括两部分：一是中国公民，指进行出入境活动的国内外中国公民；二是外国人，分为常住外国人和临时来华的外国人。

(1)中国公民。中国公民即具有中国国籍的人。作为公安机关出入境管理的对象，中国公民是指所有出入中国国（边）境的中国公民。按照其居住地域的不同，可以分为国内公民、国外华侨和境外居民。

国内公民。即定居在国内的中国公民，对香港、澳门地区而言也称内地居民，对台湾地区而言又称大陆居民。边境居民简称边民，是指居住在中国与毗邻国家相连的我方一侧边境地区具有常住户口的中国公民。

国外公民。即华侨，是指定居在国外的中国公民，又称中国侨民。定居在国外是指在国外已经获得长期或永久居留权并事实上已在国外定居。这一居留资格包括外国政府批准的合法定居和已被外国政府认可的事实上的定居。

境外居民。是指在香港、澳门、台湾地区定居，持有香港、澳门、台湾身份证件的中国公民。依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，香港和澳门居民，既包括在港澳地区享有居留权的中国公民，又包括在港澳地区享有居留权的外国籍人。在这里，境外居民仅指在港澳地区享有居留权的中国公民。

(2)外国人

所谓外国人，是指不具有中国国籍的人。无国籍人不具有任何国家的国籍，不是严格意义上的外国人。但世界各国习惯上将其列为外国人，中国对外国人的管理包括无国籍人，也把无国籍人当成普通外国人对待和管理。进出中国国境的外国人，因身份不同而区别为享有外交特权和豁免的外国人和普通外国人。普通外国人中，按照入出境时间和居留形态不同，区别为常住外国人和临时来华外国人两种类型。

常住外国人。指在中国居留时间为一年以上并持有居留许可的外国人。

临时来华外国人。即在中国居留时间为半年以下的外国人。

2.出入境证件的管理

中国的出入境证件，是中国政府主管机关按照中国法律规定，颁发给中国公民和特定对象出入中国国境的通行证件，是持证人的国籍和身份证明。又可分为：中国护照、中国护照的代用证件、中国的区域性出入境证件。

3.出入境交通运输工具的管理

交通运输工具出入中国国（边）境的制度，可以用《出境入境边防检查条例》上的一句话概括，即“出境、入境的人员和交通运输工具，必须经过对外开放的口岸或者主管机关特许的地点通行，接受边防检查、监护和管理”。这一段话共表述了两层意思。第一，限定了交通运输工具的通行地点；第二，规定了出入境交通工具必须接受边防检查、监护和管理。相对于不同种类的交通运输工具和水、陆、空不同类型的口岸，这些检查、监护及其管理又有各自的具体内容。

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