地方城市规划法规的两种模式

1、前言

　随着社会的进步、经济的发展，建设完善的城市规划法规体系已经成为规划工作者的共识，而城市规划地域性强的特点使得地方城市规划法规日益受到重视。很多学者分别从不同的角度对发达国家的城市规划法规体系进行了剖析，一些城市也对地方城市规划法规建设做出了大胆的尝试，为我国地方城市规划法规的改革积累了有益的理论基础和实践经验。

　笔者从城市规划与地方法规的关系的角度分析了国外发达地区的地方城市规划法规，总结出两种典型的模式，希望对我国地方城市规划法规建设有所启示。

　各国的地方城市规划法规与城市规划的关系在形式上都有些差别，为了方便研究，笔者把它们简单地划分成两类，分别称之为模式一和模式二。属于模式一的美国、加拿大等国的地方城市规划法规直接包含了城市规划的基本内容（主要是土地利用规划的内容）；属于模式二的英国、法国等国则在城市规划法规中严格规定了各种城市规划的法律效力。

　2、模式一：把规划转变成法律

　北美国家的城市多半采用模式一，它们的地方规划法规一般包括下列内容：区划法（Zoning 0rdinances）、正式地图规则（0fficial map 0rdinances）、土地细分规则（Subdivision Regulations）、建造规程（Building and Construction Codes）、建筑的管制（Architectural Controls）、健康卫生规程（Health and Sanitation Codes）等。这些法规都有其特别用途，都是实现城市规划的工具，其中以前三项较为重要。区划法控制了土地分区和对建筑物的使用；正式地图规则将建筑限制在道路红线以外；土地细分规则控制了空地的发展。

　区划法是这种模式的法规体系的核心，经过不断发展，现在美国的区划法已变得更详细、更灵活，我国的台湾地区和欧洲国家的一些城市也采用了区划法。在这个模式的讨论中笔者以美国的区划法为例。

　区划法发展到现代，在美国的影响已无以复加，许多公众只知有区划而不知有规划，以为区划就是规划。事实上，美国的规划体制分三级，即综合规划、用地区划法、基地或总平面详细规划。用地区划法建立在综合规划的基础上，把城市土地利用规划的基本内容纳入法规，并随综合规划的修订而修订。一般情况下，区划法规是由规划师或规划咨询部门来编制的，当地方的立法机关通过一定的程序对其予以采纳之后，这些文件就获得了法律效力。

　区划法是根据规划制定的法规。作为法规，它被要求具有稳定性；依据规划，它被要求具有灵活性。这两者之间的矛盾使区划法也存在一定的局限性。在不断的实践中，美国摸索出一些应对方法，如设立鼓励性建筑区、集群建设区、特殊功能区等。以上这些新功能区加强了城市政府对建设的管制。为开发上述新功能区，开发者必须提交基地或总平面详细规划，经区划委员会专门讨论才可施行。这使规划与区划的结合更紧密，可操作性更强。

　区划法对土地利用类型、范围和使用强度做出了各种限制，使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发，并且，区划法使政府也不必因为由此引起的房地产价值的减少而付给房地产拥有者任何补偿费用。由此可见，区划法具有相当强的法律效力，能够使政府仅支付管理和立法过程所需的费用就达到预期的目的，并且区划法预先规定了发展的原则，这给市场经济体制中的开发商以很大帮助。

　区划法作为法律，使政府对土地用途的控制带有强制性，但这种对土地的控制牵涉到每个土地所有者的经济利益，因此围绕着区划法的法律纠纷从没有间断过，为此，美国各地均设有处理区划法规事务的专门法庭和专门律师。美国的区划法之所以能够在不断的法律纠纷中逐渐完善，是与其强有力的法庭系统分不开的。

　3、模式二：在立法中确立规划的法律地位

　在享有广泛行政权力的国家中，城市规划法规一般采用模式二，如英国、法国等欧洲国家。采用模式二的国家也有两类：中央集权制国家和地方分权制国家。中央集权制国家（如英国）的城市规划法规多半以国家层次的法为主，地方规划法规很少甚至没有；联邦制或重视地方分权的国家（如比利时、瑞士）的城市规划法规则以地方层次的法为主。

　这种模式的城市规划的法律效力仅处在“法律文件”这一层面，与模式一的“法律”不可同日而语，因此，要使规划得到很好的贯彻，必须完善与城市规划相对应的法规体系。英国在这方面可算是佼佼者，因此在对模式二的讨论中笔者以英国为例。

　英国从1909年颁布了世界上第一部城市规划法—《住宅与规划诸法》开始，经过一个多世纪的发展，逐渐形成了以《城乡规划法》为核心法，以一系列从属法规为补充的城市规划法规体系，为城市规划的制定、执行等提供了完善的法律依据。

　《城乡规划法》的主要内容包括：制定和执行城市规划的程序，确立各种规划的法律效力，规定一切发展必须在规划的指导下进行。法定规划（Statutory Plans）包括结构规划（Structure Plans）、地方规划（Local Plans）和统一发展规划（Unitary Development Plans），这些规划的编制程序和内容必须遵循法定要求。

　地方规划是较小范围的局部规划，是结构规划的深化和具体化，是为未来10年的地区发展制定的详细政策，包括土地、交通和环境等方面，是开发控制的主要依据。地方规划一经提出即具备法律效力，尽管有时规划还在方案展览、修订的阶段。同时，规划方案修改的方式灵活，程序简单而又严密，适合现代社会多变的特点。

　地方规划只是开发控制的主要依据之一，并不直接决定规划许可，规划部门在审理开发申请时享有较大的“自由量裁权”，但英国地方规划部门的权力并非可以无限膨胀，《城乡规划法》对规划部门的分权结构和各级官员的权力范围作了详细的规定，这些内容可以说是整部法规的重点。法规中还特别对公众参与规划的制定、执行作了严格的规定，因为公众参与可对规划机构行使权力形成监督。

　由此可见，若采用模式二，在法律中仅仅确立规划的地位是远远不够的，重要的是确立与规划实施有关的程序、赋予和限制规划官员的权力等，这些才是模式二成功的关键。

土地管理与法规：土地规划的概念

“法律”和“法规”是两个不同的概念，二者的区别在于：

制定的机关不同。法律的制定是由全国人民代表大会及其常务委员会来完成的，法规的制定可以由地方人民代表大会及其常务委员会来完成，也可以由部一级主管机构来完成。

法律效力不同。在我国，法律是专门指由全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定，由国家主席签署公布的规范性文件，其法律效力仅次于宪法，一般均以“法”字配称，如《刑法》、《民法》、《婚姻法》、《公民出入境管理法》等。法律的效力一般高于法规的效力，与法律相抵触的法规，在实际的审判和操作中应当以法律为准。

空间效力不同。地方性法规只能在某一地方生效，其他省市不具有法律效力，而法律的空间效力是中华人民共和国范围之内。

调整范围不同。法律的调整范围可以涉及多个方面或多项内容，法规的调整范围一般是社会生活的某一具体方面或某一项具体内容。

（一）土地规划的概念

一、考试目的和考试大纲要求

本部分的考试目的是测试应考人员对土地规划管理的概念和内容的理解与掌握程度。

掌握：土地用途管制及土地利用总体规划的概念、目的、作用和内容。

熟悉：土地利用专项规划及土地利用详细规划的概念和内容。

了解：其他土地专项规划的概念和内容，土地规划与其他规划的关系。

二、章节框架

1．土地规划的概念与类型

2．土地规划的作用

3．影响土地利用的因素

4．土地可持续利用的准则

5．土地用途管制制度的概念

6．土地用途管制的作用和意义

7．土地用途管制的内容

8．土地利用总体规划的概念

9．土地利用总体规划的意义

10．土地利用总体规划编制原则

11.土地利用总体规划的内容

12．土地利用总体规划编制程序

13．土地利用总体规划的评审、报批、修改

14．土地利用专项规划

15．土地利用详细规划

16．土地利用规划实施与管理的途径

17．土地规划与其他规划的关系

18．土地利用计划

三、内容辅导：

（一）土地规划的概念

规划通常兼有两层含义：一是描绘未来，根据现在的认识对未来目标和发展状态提出构想；二是行为决策，即为实现未来目标或达到未来发展状态作出行动步骤的决策，从政府层面看，一般都需要对国家、区域和城市的社会经济发展和资源配置从总体上作出长期战略部署和安排。

土地规划是以土地资源的合理利用为核心，以经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其实质是对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算的过程。

土地规划体系是由不同类型、性质、等级、层次以及不同内容和时序的土地利用规划所组成，并形成相互联系的有机整体。完善的土地利用规划体系是科学编制土地利用规划、科学管理土地的基础。我国土地利用规划体系是在20世纪50年代提出的，当时是以农村土地利用规划为主，并参考苏联土地规划的体系，分为企业间土地规划和企业内土地规划，后来又把企业间土地规划延伸为区域性土地规划。

我国现行的土地规划是以土地利用总体规划为主体的一个多层次的规划体系，具体包括以下分类：

1．根据按时限长短不同，土地规划可分为长期规划、中期规划和短期规划。一般来说，长期规划的年限一般都在10年以上，短期规划的年限少于5年，中期规划的年限5-10年。其中，土地利用总体规划属于长期规划，它是编制中、短期土地规划和年度用地计划的依据。

2．根据规划范围的大小，可将土地规划分为国家规划和地方规划。

3．根据行政区域范围的不同，我国将规划分为全国、省级、地市级、县(市)级、乡(镇)级五个层次。全国性土地利用总体规划应该为国家的宏观经济环境调控提供依据，它应该属于战略性、政策性规划。省级行政区在我国其区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策性规划的范畴。地市级土地利用总体规划就其深度而言应属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划的过渡层次。县（市）级土地利用总体规划作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。

4．根据分级管理的原则，土地利用总体规划可以分为行政区土地利用总体规划和跨行政区的土地利用总体规划。

5．根据规划的性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划图的比例尺大多是小于1：1万；而土地利用详细规划和专项规划，其比例尺往往大于l：1万。

土地规划与国土规划、区域规划、城市规划、农业区划、土地利用计划之间既有明显的区别，又存在着密切的联系。

例题：按规划性质，土地规划可分为( )。　

A．短期规划

B．土地利用总体规划

C．土地利用专项规划

D．土地利用详细规划

E．长期规划

答案：BCD

解析：按规划性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。

（二）土地规划的作用

土地规划在强化城乡土地统一管理、生产力布局调整和产业结构优化、土地保护、土地利用方式转变以及对于缓解人口，增长、资源短缺、环境恶化与区域发展的矛盾等方面都具有重要作用。具体地说，其作用主要表现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。

1．控制作用

土地规划是一个多层次的分级体系，不同层次的规划有各自的任务，起着不同的作用。但上下层次之间存在着紧密的联系，上一层次的土地利用规划对下一层次的规划起着控制作用，因此土地利用规划一般应该是自上而下逐级控制进行的，国家必须通过土地利用规划，控制部门、行业的用地结构和规模，对土地利用实行有效的控制。

2．协调作用

土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。土地是人类不可或缺的最重要的自然资源，同时也是自然环境的主体，土地资源的可持续利用是经济社会可持续发展的前提。我国人多地少的基本国情、经济社会快速发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要，客观上决定了我们必须从长远和全局出发，综合协调、统筹安排各业、各类用地，妥善处理保护与发展的关系，实行土地用途管制，加强土地的宏观管理。正是根据这一客观需要，《土地管理法》强化了土地利用总体规划的法律地位和作用。可见，不能将土地利用规划简单理解为一项部门规划或地方规划，而是国家加强土地管理，统筹安排各业用地，保障经济社会可持续发展的一项重要措施。总之，通过土地规划，可以实现区域内人口、资源、环境的和谐统一。可以协调国民经济各部门、各行业土地需求的矛盾，保证各个产业之间的协调发展。

3．组织和监督

组织土地有效利用，是土地利用规划最基本、最主要的功能。通过组织土地规划利用，正确处理好土地开发、利用、整治、保护间的关系，达到合理分配土地资源、提高土地利用效益化的目的。同时，土地规划是土地管理的“龙头”和依法监督的基本依据。土地规划是法定的国家权力，是依法实行土地用途管制制度的重要依据。法律明确规定，基本农田保护区的划定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、土地开发整理、土地执法监察等，都要以土地规划为依据。

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