简述公文行文规则的基本内容

行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。遵守这一原则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。行文规则规定了各级机关的行文关系，即各级机关之间公文的授受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。

机关之间的工作关系是由各自的组织系统或专业系统归属、地位、职责、权利范围等因素决定的。它对行文关系有决定性的影响，规定着公文传递的基本方向。机关之间的工作关系有如下几种类型：

第一类，处于同一组织系统的上级机关与下级机关存在领导与被领导的关系。

第二类，处于同一专业系统的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间存在指导与被指导关系。

第三类，处于同一组织系统或专业系统的同级机关之间的平行关系。如全国各省、自治区、直辖市人民政府之间。

第四类，非同一组织系统、专业系统的机关之间，无论级别高低，均为不相隶属关系。如军事机关与各级地方人民政府之间。

根据公文授受机关的工作关系不同，可以将公文划分为上行文、下行文和平行文。上行文和下行文主要存在于以上第一类和第二类工作关系类型中，上行文是指下级机关向上级机关发送的公文，如报告、请示等;下行文正好相反，是上级机关向下级发送的公文，如批复、指示等。平行文存在于以上第三类和第四类关系类型中，同级机关和不相隶属机关相互发送公文都是平行文，如函等。

行文的基本规则

正常有效的行文应当遵循以下普遍适用的基本规则：

一、按机关隶属关系和职责范围行文的规则

这条规则要明确两点：一是按机关隶属关系行文。上级机关对下级机关可以作指示、布置工作、提出要求;下级机关可以向直接的上级机关报告工作、提出请示，上级机关对请示事项应予研究答复。除了这一层关系外，在我们国家现行管理体制中，还形成了一种各业务部门上下垂直的条条关系，其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导，大部分和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系，但在业务上的确存在指导与被指导的关系，也就形成了直接的上下行文关系。二是按机关的职责范围行文。这一点的要求是，行文的内容应是本机关职责范围内的事项，而不能超出，超出了即为越权。如果干涉了别的机关事务，不仅在实践中行不通，而且会造成政令混乱。当然，不相隶属机关之间也有公文往来，那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。

二、授权行文的规则

这条规则是上一条规则的引申。如果一个部门的业务需要下级政府和有关部门的支持与配合，按隶属关系和职责范围又不具备布置工作提出要求的行文权限时，这就可以通过授权行文来解决。具体说，这个部门可向本级政府请示，经本级政府同意并授权后，向下级政府行文。在操作中，应将文稿拟好，由本部门领导签署，请本级政府分管领导审批。经政府领导审批后的文稿，在行文时，才能在文首或文中注明“经**政府同意”的字样。这里特别需要说明的是各级政府办公厅(室)的行文都具有授权行文的性质(内部事务除外)。各级政府办公厅(室)以及各部门的办公室是政府和部门的综合办事机构，对外行文都是代表政府和部门的，与本级政府和本部门的公文具有同等效力，下级机关(部门)都应贯彻执行，可不在文首或文中标注“经***同意”的字样。

三、联合行文的规则

这条规则仍属第一条规则的引申。同级政府与政府之间，部门与部门之间，上级部门与下级政府之间可以联合行文;政府与同级党委、军事机关之间可以联合行文;政府部门与同级党委部门、军事机关部门之间可以联合行文;政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间，就某些互相有关的业务，经过会商一致后可以联合行文。

联合行文，既可联合向上行文，也可联合向下行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。

四、一般情况下不越级行文的规则

不越级行文体现了一级抓一级、一级对一级负责的原则。一般情况下不能破坏这种原则，破坏了，就会造成混乱，也影响机关办事效率。所以通常情况下不越级行文。遇有特殊情况，如发生重大的事故、防汛救灾等突发事件或上级领导在现场办公中特别交待的问题，可越级行文，特事特办，但要抄送被越过的上级机关。否则，受文机关对越级公文，可退回原呈报机关，或可作为阅件处理，不予办理或答复。

五、不越权行文的规则

第一条规则中已明确要求按机关职责范围行文，如果有涉及其它部门职责范围的事项又未与其它部门协商，或虽经协商但未达成一致意见，不可以单独向下行文。如果擅自行文就构成侵权行为，会造成工作中的许多矛盾。上级机关如发现这种情况，有权责令纠正或撤销这类公文。现实中，这类情况时有发生，因此造成“文件打架”、“政出多门”。解决这类问题，应提倡部门之间多协商、多对话、多沟通，通过联合行文或授权行文的方式解决。

六、“请示”不直接报送领导者个人的规则

“请示”直接报送领导者个人，其危害性大体上有三点：一是未经文秘机构签收、登记，成了“帐外公文”，公文的流向、处理情况不得而知，查无踪迹，成了“断线的风筝”;二是这类公文到了领导同志手里，领导同志也颇为难，批，没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，往往失去决策的科学性;不批，也有可能影响报送单位的工作;三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当“尚方宝剑”，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾。所以，领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘机构统一签收、登记、分办，这便形成了公文“倒流”，它破坏了公文处理的正常程序，造成了不必要的紊乱。如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的“请示”，最好也应主送该领导所在的机关，并在公文中作出说明。收文机关在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。

七、“请示”应一文一事、只主送一个机关、不抄送下级机关的规则

这条规则包括三项内容：一是一文一事。机关或部门都有明确分工，各自只能办理职责范围内的事，如果一文数事，必然涉及几个主管部门，给公文交办带来困难，即使勉强交办出去，可能谁也不愿牵头办理，造成互相推诿、扯皮。二是请示公文只主送一个机关。请示内容是要求答复的事项，主送机关有责任研究并作出答复。相关的机关或部门采用抄送形式，以便主办机关征求意见或会签。如果多头呈送，上级机关一般不予受理。如果办理，会造成机关之间相互等待或意见不统

一，增加协调难度，影响工作效率。三是不同时抄送下级机关。请示内容是未决事项，在上级机关还没有批准前，向下级机关抄送透露，会引起不必要的误会或矛盾，不利于工作的开展。因此，请示事项只能在上级机关答复或批准之后，通知下级机关。

八、“报告”中不得夹带请示事项的规则

“报告”和“请示”是两种不同的文种，适用范围有明显的界限，不能混用。“报告”是向上级机关汇报工作，反映情况，或向上级机关提出意见、建议，供上级机关决策参考。上级机关对“报告”一般不作答复，如果报告中夹带请示事项，很容易误事。如果既想汇报工作，让上级掌握，又想请示解决问题，一般有两种办法解决：一是将“报告”和“请示”分开，形成两份公文分别上报;二是以请示公文为主，将报告的内容作为附件，附在请示后面作为背景材料，让上级了解请示的充分理由。

九、公文由文秘机构统一处理的规则

为了使公文按正常的渠道运转，按规范的程序办理，机关都设有专司公文处理的文秘机构或配备专人处理公文。公文的正常流程应该是：“收”由文秘机构统一签收，拆封，清点分类，登记，拟办，分办，催办;“发”由文秘机构统一核稿，分送领导签批，然后再回到文秘机构登记编号，缮印，校对，用印，分发，分发前，要经过复核或第一读者认真阅读无误后，才可照单分发。这样，无论是公文收进或发出，都经过专司公文处理工作的一个口子把关，就能保证公文在机关有秩序地运转，规范办理，提高机关办事效率，保证公文质量。

行文规则中还要说明的是党的领导机关根据工作需要，可向同级政府及部门或下级政府机关行文;而政府机关不得向党的组织行文作指示、交任务。

经批准的报刊上全文发布的行政法规和规章，应视为正式公文依照执行，可不再发文。发文机关可印制少量文本，供存档备查。

公文的特点是什么，怎样正确界定公文与非公文

宋中、后期，在当时声势颇大的古文运动的影响下，有关文章及公文写作理论取得了较大的发展。在宋代大儒的各种文集中，有关文章及应用文写作的论述日趋理论化，已经从经验、感性的层面逐渐向理性的层面发展。与此同时，在写作理论的指导下，宋中、后期的公文逐渐形成了浅易平实、议论准洽、更加适用于政务需要等特点。

一

宋初结束了晚唐五代的分裂割据，恰如宋太祖赵匡胤《咏初月》所说： “一轮顷刻上天衢，逐退群星与残月。”人民获得了较为稳定的生存环境，而统治阶级又采用了较为缓和的统治策略，社会出现了短暂的繁荣景象。为了粉饰太平，宋初提倡诗赋。这样宋代的诗人便继承了晚唐、五代的风气，终至形成了以杨亿为代表的词藻华丽而内容空虚的西昆体。

随意拾掇一篇《代中书谢寒食赐御筵状》(杨亿， 《武夷新集》卷18)，即可知西昆体之浮艳、艰涩。其文如下：

右，臣今日中使至，奉传圣旨，就臣私第赐御筵者。火禁聿修，方遵于时令；宴私云洽，曲被于天慈。衡门供帐以生光，鼎食素餐而是惧。此盖皇帝陛下向明求理，逮下均恩，爰当出沐之辰，曲霈分甘之惠。大官先置，曷胜推食之仁；小人属厌，但极饮河之量。荷照临之所及，实循省以增荣。

此为答谢寒食节皇帝赐筵而作的客套之辞。全文拘于繁缛，堆砌辞藻，极尽精工靡丽，华而无实。

与此同时，对立的复古主义也正在发展。虽然自韩柳后，古文运动的高潮已低落，但其影响并未衰绝。五代时的牛希济指责当时“唯声病忌讳为切”(《文章论》)的文风。宋初，柳开、穆修更以继承韩柳古文传统为己任，反对当时流行的浮靡的文风。当时才华横溢、创作丰富的王禹偁也十分鄙夷唐末以来的浮艳文风，他认为“文自成通后，流行不复雅。因仍历五代，秉笔多艳冶。”(《五哀诗》)主张“句之易道，义之易晓”(《小畜集》卷一八，《再答张扶书》)。

宋中叶，古文运动的领袖是欧阳修，苏轼在《六一居士集序》中称文忠公为“今之韩愈”。他不但力行政治斗争、还倡导文风的革新。在中举之后，欧阳修就与尹洙等一起反对当时的风尚并提倡写作平实朴素的古文，并补缀校定了韩愈的文集以作标榜。此外，嘉祐二年，欧阳修在知贡举时，还通过科举来提倡平素的文风。在其影响下，产生了王安石、曾巩、苏洵、苏轼和苏辙等作家。他们共同推动了古文运动的蓬勃发展，以至于达到了“学者非韩不学”(欧阳修《记旧本韩文后》)的地步。促进了当时的文风由晦涩华靡向平易畅达的转变。

二

封建时代的文学大家多关心国计民生，他们在为文章时讲究强调“文以载道”合为事、为时而作，强调经世之用。宋代的文学大家也不例外。正如叶适所言： “为文不关世教，虽工何益?”(徐师曾， 《文体明辨·文章纲领·总论》)，真德秀也曾说： “文章以明义理切世用为主”(徐师曾， 《文体明辨·文章纲领·总论》)。他们开始并不以创作诗赋为要，而是致力于经世的文章，也就是从事公文性质的写作，以写诗作赋为消遣；只有当政治失意之后才余事咏诗作赋以寄失意情怀。

所以，文学大家的诗赋之风是其公文风格的反映。他们有关文体写作方面的论述也是对公文写作经验的总结与升华。

宋朝有关文章及公文写作的论述以较前代丰富，并且有较大发展。欧阳修所倡导的古文运动虽然继承了韩愈古文运动的精神和主张，但又有所前进。由于受宋初柳开、石介反对章句之徒的影响，欧阳修继续强调文章的内容重于形式。他在借助于儒家之“道”的旗帜，来反对内容浮薄的文章之外，他还有所前进。文忠公解释“言之无文，行而不远”时，说： “君子之所学也，言以载事而文以饰言，事信言文乃能见于后世。”(《代人上王枢密求先集序》)，他认为“道胜文者文不难而自至”(《答吴充秀才书》)，认为有“道”即有文：甚至他曾说： “勤一世以尽心于文字间者，皆可悲也”(《送徐无党南归序》)，直接否定“文”的独立价值。这就更加清晰、中肯地指出了内容与形式的关系，批驳了倪思的“文章以体制为先，精工次之；失其体制，虽浮声切响，抽黄对白，极其精工，不可谓之文矣。”(徐师曾， 《文体明辨·文章纲领·总沦》)以及其他众多文人抱守的重形式、轻内容，从而流于形式的错误观点。

欧阳修历任枢密副使、参知政事，在公文拟制的过程中，他不遗余力的力行自己的主张。文忠公公文传世闳富，其中尤以为皇帝代拟的诏、制、敕为多。针对仁宗朝民力匮乏、阶级矛盾日益激化的现状，文忠公受命拟制了《劝农敕》(《欧阳文忠公集》卷79)提出了厚农桑、严格吏治、宽舒民力。其文如下：

朕惟德之不明，而至于用武，久兴师旅，重困黎元。有闵民爱物之心，谁能副予意者；有信赏必罚之令，今将举而行之。朕言有条，其听无忽。夫农，天下之本也，凡为国者莫不务焉。要在节其用则易充，勉其力使不匮。今夫食者甚众而输者已殚，劝之不勤而取之仰足。使民尽更犹不给，而半为游惰之手；使岁常熟犹恐乏，而多罹水旱之凶。调敛不得已也，而吏之不仁者缘以诛求；赋役自有法也，而政之不明者重为烦费。农者有几，害者若兹，欲宽吾民，何可得也?既富而教，岂无术乎?体予兹怀，望尔良吏，自今在官有能兴水利、辟田荒、课农桑、增户口，凡有利农而弗扰者，有司具为赏格。当议旌酬。其或陂池不修，田野不辟，桑枣不植，户口流亡，慢政隳官，亦行降黜。夫言而不信，法弛于宽，朕久患之，方思革弊。而毋犹习旧态，慢我新书。此匪虚名，必期责实。凡为条约，告尔既明，赏吾不欺，罚尔无悔。

全文骈散兼行，结构严谨，不饰典故。而情理自明。在《相度并县牒》、 《相度铜利牒》(《欧阳文忠公集》卷115)等公文中，都可见文忠公以内容为重的特点。

在欧阳修的影响下，王安石也致力于变革当时的文风。他认为“且所谓文者。务为有补于世而已矣”(《临川先生文集》卷77， 《上人书》)。他强调文学应为社会服务，而形式之美只能从属于此；形式的最终使命，是促进文学服务社会目的更好的得以实现。王安石也正是如此实践的。他的《上仁宗皇帝事书》、 《答司谏议书》以及《本朝百年无事劁子》等，历来为学者所咏颂。它们具有强烈的现实作用，并且结构严谨，说理透彻，语言朴素简洁，历来被称为宋代典范之公文。

王安石曾任宰相，其传诸后世的公文中也多为皇帝拟制的表、制，以及用于上奏皇上的状、札等。在《乞改科条制割子》(《临川先生文集》卷42)中，介甫针对北宋中期的形势、朝政的不当，特别是人材选拔所存在的弊病，提出要改革科举制度。其文日：

伏以古之取士，皆本于学校，故道德一于上，而习俗成于下，其人材皆足以有为于世。自先王之泽竭，教养之法无所本，士虽有美材而无学校师友以成就之，议者之所患也。今欲追复古制以革其弊，则患于无渐。宜先除去声病对偶之文，使学者得以专意经义，以俟朝廷兴建学校，然后讲求三代所以教育选举之法，施于天下，庶几可复矣。所对明经科欲行废罢，并诸科元额内解明经人数添解进士，及更俟一次科场，不许新应诸科人投下文字，渐令改习进士。仍于京东、陕西、河东、河北、京西五路先置学官，使之教导。于南省所添进士奏名，仍具别作一项，止取上件京东等五路应举人并府监诸路曾应诸科改应进士人数，所贵合格者多，可以诱进诸科乡习进士科业。如允所奏，乞降敕命施行。

在札子中，他先提出了改革科举条制的原因，即“虽有美材而无学校师友以成就之”，而后提出了具体的实施办法。全文说理畅达，言辞中肯，不可更易，并且使公文提出问题、解决问题的功用与长处得以淋漓尽致的发挥。

苏轼的文章观同样体现了宋代古文运动文从字顺、自然平易的要求。苏轼曾直斥宋之浮靡文风日： “近世文章华丽，无如杨亿。使亿尚在，则忠清鲠亮之士也。”(《宋史》卷一百八)他曾多次论及“文”与“言”的关系，认为：“意尽而言止，天下之至言也”(吴讷，《文章辨体·诸儒总论作文法》)； “常行于所当行，常止于所不可不止”则“文理自然，姿态横生”(《经进东坡文集事略》卷46， 《答谢民师书》)；在《答王痒书》中他也曾说：“辞至于达，足矣，不可以有加矣”。他说自己的文章“长于议论而欠弘丽”(张戒《岁寒堂诗话》卷上)。其实，因宋代理学兴盛，讲学明理已成为他们的主要事务。而说理贵在浅易，所以，宋代的文章欠弘丽长议论不足为怪。

苏轼曾通判杭州，又曾知密州、徐州，并曾为哲宗翰林学士、侍读、龙图阁学士等，在任职的过程中，同样形成了大量的公文。其《其擢用林豫割子》(《全宋文》卷1881)文如下：

……臣窃谓才难之病，古今所同。朝廷每欲治财赋，除盗贼，干边鄙，兴利除害，常有临事乏人之叹。古人有言： “宽则宠名誉之人，急则用介胄之士。”所用非所养，所养非所用。此古今之通患也。臣伏见承议郎监东排岸司林豫，自为布衣，已有齐节，及其从事，所至有声。其在涟水，屏除群盗，尤著方略。其人勇于立事，常有为国捐躯之意。试之盘错之地，必显利器。伏望圣慈特与量材擢用。若后不如所举，臣等甘伏朝典。取进止。东坡洞悉历史，为人正直不阿，勇于直言。为了荐举人材，他先指出了历代用人之弊——“所用非所养，所养非所用。”而后则言明请求擢用林豫的原因。全文析理透辟，论证严密，情理交融，雄辩滔滔，不容质疑。

随着古文运动的深入，公文拟制的风格也出现了明显的变化。 《宋朝诸臣奏议》为南宋赵汝愚及其僚友所厘定编成，窥斑见豹，从诸臣的奏议中可见其时之公文特点。《宋朝诸臣奏议》中，同属天道门灾异类的奏议，在元丰前后的文风已频为不同。其《天道门·灾异一》共有八篇奏议。是为太宗、真宗、仁宗三朝田锡、赵普、王禹称等人所作。其文中事多铺陈、词多艰涩、语多华丽，惟有田锡《上太宗应诏论火灾》、王禹称之《上真宗论黄州虎斗鸡鸣冬雷之异》稍为平实。而《天道门·灾异八》有文十一，是为哲宗、徽宗朝之奏议。是时之章，已出现文切实用、短小，行文浅易等特征，当然其中亦仍有梁焘《上哲宗论日食》、范祖禹之《上哲宗论畏天》等几篇较为华丽，但已较元丰前之文风多有改观。

由是，在声势浩大的古文运动的影响下，文人学士无论在咏诗作赋或是写作公文时，大都抛弃了宋初的华丽空洞，以致形成了宋中、后期文从字顺、自然平实的文风。

三

文学始终不是封闭的事业。文学大家们大都经历了学而优则仕，任职官府，从而成为文书高手的过程。其文章之风代表了他们的公文特色，他们所作公文的风格特点也是他们文风的组成部分。一个朝代的文书语言风格对应于其时的文风，宋朝的文书特点也就带上了长于议论、晓畅透彻、议论准洽等特点。

但同时，由于宋代以“明理”为重，为了将一件事情讲得周全、完备，常不惜笔墨、不厌其详，这就使宋代公文语言失于烦琐、冗长。

由于宋代一批文章大家欧阳修、王安石、苏东坡等承继唐代古文运动，反对四六文体骈俪之风，很大程度上也影响了公文拟制的语体。虽然还未完全打破四六文的统治地位，甚至欧、王等文学大师在撰写公文时，也还用过曾经流行的四六文。但是，长于议论、不重典实、遣词平易已经成为宋代公文的特点，扭转了前朝公文的华丽、艰涩，使公文的面貌发生了较大变化，更加适应于政府事务快捷、准确的需要，促使了公文向健康、适用方面的发展。

公文有统一性的特点：

1、内容和程序的合法性：公文的具体内容和制定程序必须， 符合法律和有关规章的规定，否则无效。

2、形式和格式上的规范性。

3、公文语体的简明性，观点严谨、鲜明，文字朴实、庄重。

4、对机关工作的依赖性。机关工作是公文形成的基础，公文是机关工作的专用工具。

公文除了文字文书之外，又有了电信文书(电报、电话记录)、声像文书(录音、录像)、图形文书(以图表为主，伴以简要文字说明)。

写作原则：

1、内容上“三查三改”

查立意：看是否明确、完整、突出，改观点错误、浮泛空洞、文不切题、含混冗杂、不合逻辑之处。

查措施政策：看措施、规定、办法、意见是否符合政策，切实可行；改矛盾抵触之处及不求实效的官话、套话、大话、空话和不力之处。

查材料：看是否具体、真实、典型，改一般化、概念化和不实之处。

2、文字上“三查三改”

查篇章：看是否明确、紧凑、合理，改杂乱无章、上下脱节、主次详略不当等。

查行文：看是否精炼、合乎语法和逻辑，改用词不当、啰嗦累赘、逻辑错误之处。

查文字：看是否规范，改错别字、生造词语、滥用简称、标点错误和文面款式毛病。

3、体式上“五查五改”

查文种、标题、主抄送单位、附件、附加标记有否问题，如有即行订正。

办文必须迅速及时，不失时效。公文一般有一定的时效，特别是有明显时间要求的公文，如果超过时限，就会耽误工作，造成损失。因此，为了做到公文处理及时、迅速，必须健全制度，简化手续，增强时间观念，以保证公文尽快处理。

公文的保密也要符合要求，必须严格地执行保密制度，严格控制拟稿过程、印刷过程、处理过程，不管是什么人泄密，都是失职渎职，都要受到法律制裁。

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