一号文件：严禁违背农民意愿撤并村庄

一号文件：严禁违背农民意愿撤并村庄。合村并居还要不要继续搞？

今年中央一号文件中明确指出：“严禁违背农民意愿撤并村庄、搞大社区”。这一政策的出台是不是意味着一些地方正如火如荼进行的“村庄合并”工作将不再推行了？

村庄凋敝是农村城镇化发展的必然趋势

据统计，目前我国农村宅基地闲置率保持在一至二成，有些地区高的已经超过三成。随着我国农村城镇化发展的持续深入，这一占比还将继续增大，农村人口将越来越少，农村人口老龄化进一步加剧，村庄也将不断减少和消亡。据统计目前我国每年就有近五千个行政级别的农村村庄在不断消亡。

而据资料显示，目前我国农村的城镇化步伐还正在逐渐加快，有人预测到2025年我国的城镇化率将达到68％，之后十年也就是到2035年数字将升至近75％。也就是说未来十多年内，我国的城镇化将处于快速推进阶段，在此形势加持下农村人口向城镇转移将是势不可挡。人都转移到城镇了，农村村庄就闲置下来了，一场持续多年的人口大转移，使得我国很多农村逐渐凋敝甚至消亡。

根据推测，随着农村城镇化的持续推进，农村村庄要么随着人口减少而自然消亡或整合到其他村庄，要么随着人口的聚集，逐渐合并为一个小镇，这也是“合村并居”自然演变的结果。

村庄凋敝背景下，“合村并居”恰逢其时

农村人都已向城镇转移，村庄因缺少人口而严重空心化，此时还保留那么多的村庄将毫无意义，反而不利于农村村庄管理和农村土地资源的高效利用。

此时对那些凋敝的村庄进行调整归并将显得很有必要。今年一号文件中还明确指出：加强村庄规划建设。坚持县域统筹，支持有条件有需求的村庄分区分类编制村庄规划，合理确定村庄布局和建设边界，规范优化乡村地区行政区划设置。

根据文件精神，这种情况下要根据实际情况对农村村庄进行规划、优化调整，对村庄布局进行分类分区域规划引导，适合合并的村庄将采取合并措施。

而目前一些地区的“合村并居”工作虽大刀阔斧、卓有成绩，但不因地制宜，不因势利导搞起了民“怨”，使得工作失去了进行的意义。这些“合村并居”的出发点是好的，方向是对的，可是有些地方由于规划和推进过程中出现了问题，将“好事”给办坏了。

“合村并居”这事急不得

上面也提到了，国家对于推进“合村并居”工作明确指出：严禁违背农民意愿撤并村庄、搞大社区。

不是不推进“合村并居”了，而是要“实事求是”根据村庄的实际情况因地制宜来推进该村的“合村并居”工作。这里面尤其要抛却夹杂在里面的“Z绩”和“面子工程”等因素。因此在推进合村并居，调整村庄布局和整治过程中要坚持两个原则：“村民自愿”、“遵循规矩”。

首先，严格按照一号文件要求精神，工作要遵循村民意愿，不能违背他们的意愿。村民不愿意，肯定是此项工作不符合他们的利益。而我们推进“合村并居”的初衷就是以村民利益为出发点，提高他们的生活水平。既然损害了村民的利益这一初衷，那还继续干下去有什么意义？

第二，要遵循村庄的发展规矩，千万要避免想当然，不顾实际将“城市规划、建设”那一套照搬到农村。要知道农村建设村民最适用“一户一宅”，并不需要城市里高楼的“高”和“密”。

如果背离“村民利益”这一初衷，以“增加土地指标”为出发点，去村庄撤并、搞大社区，强迫村民上楼，这是不符合农村村庄的发展规律的，因此不受村民支持，甚至被村民“抵制”是在所难免的。

村庄凋敝与乡村振兴并不矛盾

也许很多人并不理解，城镇化发展的结果就是农村村庄逐渐凋敝，村庄空心化、人口老龄化、村庄减少和消亡，那这与我国推进的乡村振兴战略不就出现了矛盾吗？人都减少了，村庄都没了，往哪去振兴去？

目前我们国家推进的乡村振兴战略并不是要以后农村人口越来越多。城镇化发展农村人口向城镇的转移这是不争的事实。因此，乡村振兴并不是振兴那些已经或即将消亡的村庄，而是合村并居后的村庄。

因此今年一号文件中才有了“加强村庄规划建设”部分的要求。加强村庄分区分类编制和村庄规划，对村庄布局进行规划和引导，使得那些配备的基础设施和公共服务建设等要和未来城、乡人口相匹配。要警惕对那些正在缩小或消亡的村庄浪费化建设，要统筹好城镇发展和城乡人口来合理配置、布局公共资源

居委会与村委会有什么区别？

主要区别就是城市里村一级的行政单位叫社区，在农村还是叫村（行政村）的

细点的来说区别就是：

由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同，城市社区与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面又有不同之处：

第一，

由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始，使农村村民自治一开始具有较强的自发性，村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性，主要是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治只是蕴含在社区建设之中，其特性尚没有充分显现出来。

第二，

农村村民委员会作为农村的主要组织，对原有人民公社组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础，没有也不可能全面取代原有的城市组织，它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。

第三，

在农村村民自治活动中，自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色，只是其地位及作用与自然人有所不同而已。

第四，

农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上，村民一出生就是村庄的当然成员，自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系，社区成员的界定较为困难，其流动性较强。在某一社区出生，之后并不一定就是该社区成员。不在某一社区出生，但也可能成为该社区成员，并享受社区自治权利。

第五，

农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务。在城市，经济事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此，社区自治与社区建设密切相关，自治与民主紧密相连。民主以平等的个人权利为基础。平等的个人权利又来自于平等的财产支配权。

在中国农村，土地等主要生产资料为集体所有，作为集体一员的农民既是劳动者，同时处于经济主权者地位。正因为如此，人民公社制将不同层级的管理权力赋予社员代表大会和社员大会，从而蕴含着一定的民主自治因素。但政社合一的行政统合和支配使这种民主自治实现的空间十分有限。只是随着农村“分田到户”的经济改革和“政社分开”的政治改革，才为民主自治提供了广阔的制度空间。

公社制废除后的村民自治组织具有很强的替代性。村民委员会替代的是原生产大队管理委员会，村民小组替代的是原生产队，相当多数的村民在很长时间内还习惯于称村委会为大队，称村民小组为生产队。但是，村民委员会组织毕竟与原公社组织有着根本的不同。最主要的是由于“分田到户”后，它不再直接组织生产；由于“政社分开”后，它不再直接行使政权职能。其主要功能是在一家一户自主生产经营基础上从事公共事务管理和发展公共事业。村庄公共事务和公益事业直接关系到村民的切身利益，如承包经营权的获取、税费的收取、村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费的筹集、村干部的工作补贴及村集体的公共财务等。这就使得村庄公共事务和公益事业必须依靠村民的广泛参与，村民处于主权者地位。因此，村民委员会一开始就是根据民主自治原则加以建构的。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”同时，法律还规定了村民委员会要按照便于群众自治的原则设立，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村的重要事项必须经由村民会议讨论决定。由此可见，农村村民自治的组织体系建构在形式上源自于公社组织，但与公社组织的性质又有着根本性的不同，主要表现为村民的主权者地位得以通过相应的形式加以表现。为保障这一主权者地位，在村民委员会的运作中创立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。民主选举指村民委员会成员必须经由村民直接选举产生，民主决策指村庄重要事项必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。民主管理指村务管理必须遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并广泛听取村民意见。民主监督指村民委员会的工作必须接受村民的直接监督，实行村务公开。因此，从制度创设看，农村村民自治强调村民参与，具有较强的民间性、平等性色彩。

与农村村民自治不同，城市社区自治是在社区这一新的制度平台上形成的。尽管社区自治的主体是居民，但更突出其社区地域性。特别是社区建设中的社区自治具有很强的政府规划性。在社区建设的初期，政府部门自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩。如在社区建设之中，一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会，社区负责人被称之为“小巷总理”；按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织，社区与国家系统一样，也建立了所谓“四大班子”领导机构。

行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点，社区成员的广泛直接参与严重不足。如在中央两办23号文件下达之前，社区居民委员会的选举基本上都是实行社区成员代表大会间接选举，社区干部实行招聘、考试与选举相结合，社区事务的决策主要由社区居民委员会作出，很少经过社区成员代表大会讨论，更没有召开过社区成员会议。

出于我国的传统国情和由政府主导的改革和社会转型，在社区建设之初，政府的主要目的是通过行政力量迅速建构城市基层组织，社区组织的行政性较为突出。但是，社区毕竟不是一级政府，社区建设如果没有社区成员的广泛参与，也难以获得持久的动力。随着社区建设的扩展，一些地方开始按照民主自治的导向建构社区组织，并得到中央政府的认可。中央两办23号文件将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一。规定要按照便于社区居民自治的原则设立社区，社区居民委员会属于社区居民群众自治性组织。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。中央两办文件下达之后，为地方的大胆探索提供了更为广阔的制度空间。特别是一些地方运用农村直接民主的经验建立新的社区组织。如在浙江、江苏、上海中小城市社区建设中，新建立的社区自治组织实行社区成员直接选举，通过“门栋自治”、居民论坛、居务公开等方式为居民直接参与社区事务管理提供更多的制度化渠道。许多地方不再是按照国家系统，而是根据社区自治的原则建立社区组织，如更强调社区成员会议的地位与作用。特别是在一些市场经济较发达的城市，非常重视社区中介组织的培育，使社区自治更能体现自下而上的特点

村委会全称村民委员会，居委会全称居民委员会，前者属于农村基层政务管理机构，后者属于城市化后的居民住宅片区居住委员会，也是区政府的职能部门。两者的区别较大，主要体现在以下几方面：

1. 农业地区的人口居住与生产一般以农业为主，农耕地、自留地、宅基地、畜牧业等均是以集体经济为主，家庭包干责任制为辅，个体经济有益补充。

由于我国土地均为国有，在集体经济模式下，村委会具有所在地区的行政支配权，对参与农业生产的人口、生产资源以及农业户口人员的公民权益分配具有较高管理权限。能体现行政权力的常见例子有：统管辖区内的集体生产与经济创收等，带动村民参与生产、建设等，这些一般是基于国有及集体资源为主的生产模式下进行的，如对农耕地的开发、耕种，农村信用合作社的建立、投资、获利等。

在私人生产资源占极少数比例的情况下，村委会既是所在地区国有资源与集体经济的行政中心，也是大部分村民们工作的上级领导。

居委会在这方面的差异较大，基于城市化后的地区，以国有农耕地、宅基地等国家生产资源为主的生产、居住模式已经很罕见，城市地区上大部分是个人购买的住宅或写字楼、商铺，居民也不一定在住宅区附近就业。所以城市居委会充当辖区内居民的集体经济领导角色是比较少见的，常见的是在城乡结合部地区的混合型经济模式，一半是居委会模式下的私人物业与居住环境管理，一半是村委会自营创收的宅基地或农耕地转工业用途后的厂房创收管理等。

由于城市中心一般以工商业（服务业）为主，居民自购具有个人产权的物业占了绝大多数。大部分人在居委会辖区内都只是居住而已，工作上不一定与居委会有关联，这点和村民与村委会关系很不一样。此时的居民与居委会不存在上下级隶属关系，不少居民任职的机构或许比居委会的行政级别还高出不少（居委会属于区政府派出机构，区政府一般是科级到处级单位为主，居委会一般以副科级或科室机构居多），所以居委会与辖区内居民的关系主要体现在：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，办理本居住区居民的公共事务和公益事业等，也是区政府重要职能部门。

2.个人劳动关系及档案管理关系差异，村民与村委会的关系更接近子女与“父母官”的角色，大部分村内人口的一切个人档案、资料、劳动关系等，都与村委会相关。农村户籍与生俱来的权益及福利也都由村委会管理分配，村民劳动关系一般也是挂靠在村委。

居民与居委会在这方面的最大关系主要体现在人口资料记录与上传下达，如居民户口簿内的资料都是由户口簿所在地区的公安局统一登记、管理并上传的，但两者并不存在实质性上下级关系。

城市居民要谋生，一般有两个选择，开办私人企业或打工。工作时的职业档案一般挂靠在人才交流中心或者上级行政机关，也有少部分人是挂在居委会的，这点是与村民与村委会关系最大的差异之一。

总结一下，村民与村委会的关系可以说是根深蒂固的，互相介入的程度也较深，从衣食住行到工作收入，再到身份档案背景与权益福利都高度关联。相对而言，村委会比居委会掌控及管理着更多的国有生产资源，影响的集体经济成份也较大。

而居民与居委会的关系相对简单，更多的时候只是居住所在地的居民资料记录与上传下达关系，还有所在地政府的规章制度、政策法规知识普及与宣传的职能等。

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